Nova pravila pri gradbenih dovoljenjih: bodo sosedje ostali brez besede?

Vlada želi poseči v enega najbolj kritiziranih delov slovenske birokracije – dolgotrajno pridobivanje gradbenih dovoljenj. Minister za notranje zadeve in javno upravo Franci Matoz in ministrica za okolje in prostor Polona Rifelj sta upravnim enotam nedavno poslala obvezne usmeritve, s katerimi želita poenotiti njihovo delo in pospešiti postopke, da bi od prejema popolne vloge do izdaje gradbenega dovoljenja minilo največ 60 dni. Ta rok je sicer v gradbeni zakonodaji določen že od leta 2018.

Usmeritve posegajo predvsem na dve področji: koliko naj se uradniki spuščajo v preverjanje projektne dokumentacije in kdo lahko kot stranski udeleženec sploh sodeluje v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja.

Prav slednje je lahko za investitorja zelo pomembno. Več stranskih udeležencev lahko pomeni več ugovorov in dokazovanja, posledično pa bistveno daljši postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja.

Dramatična ocena vlade: izsiljevanja, tudi pet let čakanja

Ministrstvo za okolje in prostor je marca lani objavilo podatke, ki kažejo, da je v obdobju od začetka leta 2023 do sredine leta 2024 povprečni čas za izdajo gradbenega dovoljenja znašal 130 dni. K temu je treba prišteti še čas, ki ga investitor porabi za ustrezno dopolnitev vloge, čas za seznanitev stranskih udeležencev in čas za morebitne pritožbene postopke do pravnomočnosti odločbe.

Ocena stanja trenutne vlade je veliko bolj dramatična. Pred približno enim mesecem so po sestanku ministra Matoza z načelniki upravnih enot na ministrstvu opozorili, da je "analiza vseh postopkov" pokazala, da so upravne enote sosede mejaše nekritično vabile v postopke in jim priznavale status stranskega udeleženca, ti pa so "nemalokrat izkoriščali svoje pravice v postopkih z neutemeljenimi pripombami, neutemeljenimi vlaganji pravnih sredstev, vključno z upravnimi spori pred upravnim sodiščem".

Zaradi tega naj bi investitorji na pravnomočna gradbena dovoljenja nemalokrat čakali "tudi pet let ali več". "Takšna praksa je vodila tudi do pojava nedovoljenih izsiljevanj s strani sosedov v smislu prejemanja neupravičenih 'odškodnin', zato da niso vlagali pritožb. Investitorji pa so pod bremenom finančnih posledic čakanja na gradbeno dovoljenje nemalokrat plačevali 'odškodnine'," so zapisali.

Ministrstvo za notranje zadeve in javno upravo ter ministrstvo za okolje in prostor smo prosili za omenjeno analizo, vendar nam je še niso poslali.

Sosedje le "izjemoma" stranski udeleženci

Položaj stranskega udeleženca gradbeni zakon priznava lastniku zemljišča, ki meji na zemljišče, na katerem bo nameravana gradnja, razen če upravni organ ugotovi, da ta gradnja nanj ne bo imela vpliva. Stranski udeleženec je lahko tudi druga oseba, če izkaže, da bi nov objekt med gradnjo ali po njej vplival na njene pravice in pravne koristi.

Zakon torej mejašu ne zagotavlja avtomatične udeležbe v vsakem postopku, vendar ga tudi ne izključuje avtomatično. Ključno je, ali lahko nameravana gradnja vpliva na njegov pravni položaj. Prav vprašanje, kako restriktivno naj upravne enote presojajo ta vpliv, je v središču novih navodil ministrstev.

Jasna usmeritev obeh ministrstev upravnim enotam je, naj položaj stranskih udeležencev priznajo zelo restriktivno – in sicer le, če izkažejo konkreten, neposreden in pravno varovan interes ter verjetnost vpliva gradnje na njihove pravice ali pravne koristi. "Samo dejstvo lastništva sosednjega zemljišča ali mejaštva ne zadošča za priznanje položaja stranskega udeleženca," lahko preberemo v usmeritvah.

Želja obeh ministrstev je, da če upravna enota iz projektne dokumentacije in uradnih podatkov ugotovi, da je gradnja skladna s prostorskim aktom in ne vpliva na pravni položaj mejašev, teh naj ne bi več vabili v postopek in jim ne bi več priznavali pravice do udeležbe.

Uradniki naj se ne grejo projektantov

Drugi sklop navodil, ki jih je upravnim enotam poslal minister Matoz, se nanaša na vodenje postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Uradnikom je naložil, da pri preverjanju dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja ne smejo prevzemati vloge projektanta, revidenta ali mnenjedajalca. Po navodilu naj preverjajo, ali dokumentacija izkazuje izpolnjevanje zakonskih pogojev, ne pa ponovno presojajo tehnične in strokovne rešitve, za katere odgovarjajo projektanti in drugi strokovnjaki.

Matoz je določil tudi zelo konkretne roke: če vlogi manjka predpisana dokumentacija, mora upravna enota dopolnitev zahtevati v osmih dneh, vlagatelju pa naj za dopolnitev ne da več kot 15 dni. Če vloga ni dopolnjena, naj jo zavrže.

Upravna inšpekcija ni odkrila nezakonitosti, je pa opozorila

Usmeritve so sprožile tudi pravne pomisleke. Zaradi njih je inšpektorat za javni sektor prejel prijavo kršitev.

Iz dopisa inšpektorata, ki ga je konec septembra na svojem profilu na omrežju X objavila ministrica Rifelj, izhaja, da je prijavitelj problematiziral najmanj dva dela navodil.

Prvi je osemdnevni rok, v katerem mora upravna enota zahtevati dopolnitev nepopolne vloge. Prijavitelj je opozoril, da sedmi odstavek 46. člena gradbenega zakona govori o roku najpozneje 15 dni.

Drugi pomislek je bil precej pomembnejši: prijavitelj je problematiziral navodilo, po katerem se položaj stranskega udeleženca mejašem prizna le izjemoma. Po njegovem je to v neskladju z 48. členom gradbenega zakona.

Ministrica Rifelj je po odgovoru inšpektorata na omrežju X sporočila: "Polena pod noge nas ne bodo ustavila." Dodala je, da je inšpektorat potrdil pravno podlago za izdajanje takšnih usmeritev in da bo vlada nadaljevala z debirokratizacijo.

Toda odgovor inšpektorata je mogoče brati tudi drugače. Inšpektorat je res potrdil, da lahko ministrstva upravnim enotam na svojem področju dajejo usmeritve, strokovne napotke in obvezna navodila, načelniki upravnih enot pa morajo ravnati v skladu z njim. Vendar obvezne usmeritve po svoji vsebini ne smejo dopolnjevati ali spreminjati zakonskih določb ali zoževati obsega z zakonom urejenih pravic in obveznosti, saj bi bilo to v neskladju z načelom zakonitosti, je zapisala upravna inšpektorica Tea Melart.

Odvetnik Feguš: cilj je pravilen, meja je zakon

Odvetnik Primož Feguš, ki se v svoji praksi pogosto znajde tako v vlogi zastopnika investitorjev kot tudi stranskih udeležencev, ocenjuje, da je osnovni cilj ministrstev pravilen in potreben.

"Postopki izdaje gradbenih dovoljenj so predolgi, vanje pa je pogosto vključen preširok krog stranskih udeležencev. Sodelovanje mejaša ne bi smelo biti avtomatično, če nameravana gradnja dejansko ne posega v njegove pravice ali pravne koristi," pravi.

Tudi sam v pravni podlagi za izdajanje navodil ne vidi težave. Bolj občutljiva je po njegovem mnenju njihova vsebina.

Če navodilo upravne enote zgolj usmerja, naj v vsakem konkretnem primeru presodijo vpliv gradnje in preprečujejo avtomatično vključevanje mejašev, je po njegovi oceni zakonito. Če pa bi z njim dejansko zaostrili pogoje za stransko udeležbo, bi lahko preseglo dopustne meje izvršilne oblasti.

Posledice bi se lahko pokazale šele pri konkretnem gradbenem dovoljenju.

Če bi bila mejašu udeležba zavrnjena zgolj zaradi restriktivne razlage iz navodila, brez konkretne presoje vpliva gradnje, bi to po Feguševem mnenju lahko predstavljalo podlago za upravni spor.

"Upravno sodišče pa pri presoji zakonitosti odločbe ni vezano na navodilo ministrstva, temveč na zakon," poudarja.

Mejašev ne smemo začeti po avtomatizmu izključevati

Podobno, vendar še nekoliko bolj previdno, usmeritve ocenjuje odvetnik Marko Majstorović iz Odvetniške družbe Prebil in Majstorović.

Poudarja, da mejaš nima pravice preprečevati gradnje samo zato, ker se z njo ne strinja ali ker mu objekt ni všeč. Varuje lahko le konkreten pravni interes.

Toda po njegovem velja tudi obratno: neposrednega mejaša ni dopustno vnaprej obravnavati, kot da položaja stranskega udeleženca nima. Upravna enota mora po njegovem v konkretnem primeru preveriti projektno dokumentacijo, zemljišča, odmike, gabarite, namembnost, dostop in morebitne posege na sosednje zemljišče. Šele če lahko na tej podlagi ugotovi, da vpliva ni, lahko mejaša izključi.

Majstorović opozarja še na nekaj, kar je pri razpravi o krajšanju postopkov lahko spregledano: stranski udeleženci niso vedno zgolj ovira. "Iz prakse, v kateri zastopam tako investitorje kot sosednje lastnike, lahko povem, da sodelovanje mejašev samo po sebi ni razlog za dolgotrajen postopek. Pogosto prav stranski udeleženci opozorijo na neskladja, vrzeli ali napake v dokumentaciji za gradbeno dovoljenje in drugih listinah, ki bi sicer ostale prezrte. Njihovo sodelovanje lahko zato pripomore k pravilnejši in predvsem pravno stabilnejši odločitvi o gradbenem dovoljenju."

Bi lahko pospeševanje postopkov doseglo nasprotni učinek?

To je po mnenju naših sogovornikov osrednja dilema novih usmeritev. Če bodo upravne enote z njimi predvsem odpravile nepotrebno podvajanje preverjanj, hitreje zahtevale dopolnitve in preprečevale očitne zlorabe položaja stranskega udeleženca, lahko postopke skrajšajo.

Če pa bodo navodilo razumele tako, da morajo sosede praviloma izločiti, bi lahko bil rezultat celo nasproten. "Če bi se usmeritve v praksi izvajale tako, da bi omejevale zakonske pravice neposrednih mejašev ali nadomestile potreben ugotovitveni in dokazni postopek, bi lahko dosegle ravno nasprotno: več pritožb, več upravnih sporov pred sodiščem in manj pravno obstojnih gradbenih dovoljenj," opozarja Majstorović.

Kaj pravijo na naši največji upravni enoti?

Ljubljansko upravno enoto, ki izda daleč največ gradbenih dovoljenj v državi, smo vprašali, kako bodo nova navodila izvajali v praksi in ali zaradi omejevanja sodelovanja sosedov pričakujejo več pravnih sporov. Odgovor je bil skop.

Odpisali so nam le, da pri odločanju v upravnih postopkih dosledno upoštevajo veljavno zakonodajo, sodno prakso ter usmeritve pristojnih ministrstev.

"Vsebina usmeritev je v pristojnosti posameznega ministrstva, ki je tudi pristojno za tolmačenje izdanih usmeritev. Upravna enota Ljubljana v posameznih postopkih vedno presoja izpolnjevanje zakonskih pogojev glede na konkretne okoliščine posamezne zadeve ter sprejema odločitve skladno z zakonom," odgovarjajo na ljubljanski upravni enoti.