O čem bomo dejansko odločali na zakonodajnem referendumu o parlamentarni preiskavi?

Edino glasovanje na nedeljskem superreferendumskem dnevu, ki bo neposredno vplivalo na spremembo zakonodaje, bo na zakonodajnem referendumu o noveli zakona o parlamentarni preiskavi.

Referendumsko vprašanje, do katerega se bomo opredeljevali volilke in volilci, se glasi: Ali ste za to, da se uveljavi zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-B), ki ga je sprejel državni zbor na seji dne 26. maja 2026?

Novelo zakona je državni zbor že sprejel, in sicer 26. maja letos, vendar so predstavniki civilne družbe in nevladnih organizacij – med njimi nekdanji člani Odbora za varstvo človekovih pravic, CNVOS, Danes je nov dan, Umanotera – ob podpori opozicijskih strank Svobode, SD in Levice vložili skoraj 45 tisoč overjenih podpisov za razpis zakonodajnega referenduma, zato določila maja sprejete novele zakona še niso začela veljati.

Da bi bila predlagana novela na referendumu zavrnjena, ni dovolj, da bi proti glasovala večina tistih, ki se bodo udeležili nedeljskega glasovanja, temveč mora biti dosežen tako imenovani zavrnitveni kvorum. To pomeni, da mora proti zakonu glasovati večina volilcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volilcev.

Glede na zadnje podatke o številu volilnih upravičencev v državi bo tudi tokrat zavrnitveni kvorum postavljen pri podobni številki volilcev kot v preteklosti. Za zavrnitev zakona bo moralo v nedeljo glasovati nekaj več kot 339 tisoč volilcev. V primeru, da bi bil zavrnitveni kvorum dosežen, zakon ne stopi v veljavo, državni zbor pa nato najmanj eno leto po razglasitvi rezultatov glasovanja ne sme sprejeti zakona, ki bi bil vsebinsko podoben in bi bil v nasprotju z voljo volilcev.

Kaj so parlamentarne preiskovalne komisije in kaj preiskujejo?

Parlamentarna preiskovalna komisija je poseben ustavni institut, ki državnemu zboru omogoča, da opravi preiskavo o zadevah javnega pomena. Možnost odreditve preiskovalne komisije daje državnemu zboru ustava. Državni zbor mora odrediti preiskovalno komisijo, če to zahteva najmanj tretjina poslancev (30 poslancev) ali državni svet.

Njen primarni cilj je ugotoviti in oceniti dejansko stanje v določeni zadevi, kar lahko kasneje služi kot podlaga za morebitno spreminjanje zakonodaje ali ugotavljanje politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij.

Preiskovalne komisije, ki jih sestavljajo izključno poslanci, imajo pri poizvedovanju in preučevanju smiselno enaka pooblastila kot pravosodni organi. Pri svojem delu lahko zbirajo dokumente, informacije, dokaze in zaslišujejo priče.

Vlada, državni organi ter nosilci javnih pooblastil pa so jim dolžni omogočiti dostop do zahtevane dokumentacije in spisov. Preiskovalna komisija pred začetkom delovanja sprejme dokazni sklep, v katerem se določi način izvedbe parlamentarne preiskave, določijo se tudi preiskovanci.

Priče in izvedenci so se dolžni odzvati vabilom, krivo pričanje ima lahko kazenskopravne posledice. Kljub tem širokim pooblastilom pa komisija ne more sama izvajati prisilnih ukrepov; ukrepe, kot so privedba, hišna in osebna preiskava ali zaseg predmetov, lahko na zahtevo komisije odredi in izvrši izključno pristojno sodišče.

Kakšne so posledice parlamentarnih preiskav?

Državni zbor je doslej odredil 43 parlamentarnih preiskav, ki so se ukvarjale s preiskovanjem zlorabe javnih pooblastil, politično odgovornostjo nosilcev javnih funkcij in ugotavljanjem dejstev pri sumih zlorabe v različnih javnih sistemih.

Osredotočale so se na številne teme: od domnevno nezakonitega financiranja političnih strank, sumov nedopustnega vpliva politike na delo policije, okoliščine gradnje kanala C0, primeri domnevno ukradenih otrok. V preiskovalkah so se poslanci ukvarjali še z odgovornostjo nosilcev javnih funkcij pri težavah programa otroške kardiologije in nabavah medicinske opreme, negospodarnega ravnanja v DUTB, delom pravosodja v primeru pregona Franca Kanglerja, odgovornostjo za bančno luknjo, drago investicijo v TEŠ 6 ...

Trajanje posamezne parlamentarne komisije je vezano na mandat državnega zbora, zato številne parlamentarne preiskave dela niso končale. Doslej je bilo sprejetih 12 končnih poročil, imajo pa preiskovalne komisije možnost predstaviti tudi vmesna poročila.

Kdo bo po novem lahko zahteval ustavno presojo preiskave?

V središču tokratnega referendumskega spopada je vprašanje pravnega varstva vpletenih. Trenutna zakonodaja, ki je začela veljati januarja 2025, v fazi odreditve preiskave zagotavlja širok krog varovalk, novela zakona pa te mehanizme močno krči in pravno varstvo zamika na konec postopka.

Aktualna zakonodaja tako določa, da lahko v 30 dneh po objavi akta o odreditvi preiskave njegovo ustavnost izpodbija širok nabor akterjev: najmanj tretjina poslancev, Sodni svet, Državnotožilski svet, Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic, Računsko sodišče, samoupravne lokalne skupnosti ter sami preiskovanci in osebe, ki so zajete v preiskavi.

Novela zakona, o kateri bomo odločali v nedeljo, pa ta sistem precej spreminja. Pravico do vložitve ustavne presoje močno oži – to možnost bi po novem ohranila le Sodni svet, v primeru, da bi menil, da je akt v neskladju z neodvisnostjo sodstva, in generalni državni tožilec, če bi ocenil, da akt krši neodvisnost državnih tožilcev. Ustavno sodišče bi moralo takšno zahtevo obravnavati absolutno prednostno in o njej odločiti najkasneje v 60 dneh.

Predlagatelji novele v koalicijskih strankah SDS, NSi, Demokrati ob podpori zunajkoalicijske stranke Resnice to krčenje utemeljujejo s tem, da trenutna ureditev omogoča vlaganje zahtev za ustavno presojo iz taktičnih ali zavlačevalnih razlogov. Dosedanji zakon je namreč določal, da državni zbor ne sme imenovati preiskovalne komisije, če je bila vložena zahteva za ustavno presojo, in sicer vse dokler sodišče o njej ne odloči.

Vendar pa je sredi septembra letos ustavno sodišče to določbo v trenutno veljavnem zakonu že razveljavilo. Z delno odločbo so ustavni sodniki v njem soglasno odpravili avtomatsko blokado, kar pomeni, da lahko državni zbor že po zdaj veljavni zakonodaji preiskovalno komisijo imenuje kljub vloženi zahtevi za ustavnosodno varstvo.

Varuhinja človekovih pravic Simona Drenik Bavdek je v nedeljskem intervjuju za N1 opozorila, da je ustavno sodišče s to odločitvijo pravzaprav izbilo glavni argument koalicije o morebitnih zavlačevalnih manevrih, čeprav je bila njihova skrb pred zavlačevanjem sprva sicer legitimna, saj so roki za ustavno sodišče zgolj instrukcijski.

"Zdaj pa je ustavno sodišče – po mojem ne nepričakovano – odločilo, da to avtomatično zadržanje ustanovitve komisije ob vložitvi zahteve za presojo sklepa ne pride v poštev. S tem je ustavno sodišče dejansko pritrdilo omenjenemu pomisleku, da ne morejo pristati na to, da se bodo držali tega dvomesečnega roka in da bi dejansko to lahko pomenilo velike posege v učinkovitost parlamentarne preiskave," je izpostavila Drenik Bavdek.

Kako novela zakona spreminja uveljavljanje sodnega varstva?

Ena najbolj perečih točk predlagane novele zakona je popoln zamik pravnega varstva za tiste, ki jih preiskovalna komisija preiskuje. Posameznik, ki bi ga komisija preiskovala, akta ob odreditvi sploh ne bi mogel več izpodbijati. Novela določa, da bi preiskovanec zaradi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin med izvajanjem preiskave tožbo v upravnem sporu lahko vložil šele v roku osmih dni od vročitve končnega poročila preiskovalne komisije.

Prav zaradi majhnega števila sprejetih končnih poročil – kot omenjeno zgoraj, se je doslej s končnim poročilom zaključila le dobra četrtina preiskovalnih komisij – nasprotniki novele zakona in pobudniki zakonodajnega referenduma svarijo, da posamezniki v praksi sploh ne bi imeli pravnega varstva. Po njihovem mnenju pa nova ureditev odpira prostor političnemu obračunavanju, saj se preiskovanci do sprejetja končnega poročila ne bi mogli pritožiti oziroma opozoriti na morebitne kršitve človekovih pravic in svoboščin.

Temu pritrjuje tudi varuhinja človekovih pravic, ki je ocenila, da naknadno sodno varstvo gotovo ni učinkovito pravno sredstvo. "Statistika sprejemanja končnih poročil je zelo slaba. Če do končnega poročila iz takega ali drugačnega razloga ne pride – torej v dveh tretjinah primerov – posameznik sploh nima pravnega sredstva. In tukaj gre za dejansko veliko pravno praznino, ki posamezniku onemogoča učinkovito pravno varstvo," je dejala v intervjuju za N1 in dodala, da gre za neposreden poseg v 25. člen ustave.

Koga bi po predlagani noveli lahko preiskovali poslanci?

Čeprav je osnovni namen parlamentarnih preiskovalnih komisij ugotavljanje politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, se z maja sprejeto novelo odpira vprašanje, kako daleč lahko komisije pri svojem delu posežejo v zasebnost in podatke navadnih državljanov, podjetij ali novinarjev. Novela namreč določa, da pravica do tožbe v upravnem sporu pripada zgolj preiskovancu, čeprav se lahko v preiskavi, čeprav posredno kot priče, znajdejo tudi osebe, ki niso javni funkcionarji.

Opozicijo in del civilne družbe je namreč precej vznemirila izjava predsednika NSi, sicer ministra za infrastrukturo in podpredsednika vlade Jerneja Vrtovca, ki je po sprejetju novele v državnem zboru in napovedi začetka zbiranja podpisov za referendum dejal, da bi lahko preiskovali tudi ljudi, ki niso na javnih funkcijah.

"Če ima nekdo mirno in čisto vest, potem bi rekel, prosim, preiščite nas. Ampak kot kaže Jenull (Jaša Jenull, aktivist, op. a.) in ostali privilegiranci, ki živijo na račun tistih, ki delajo, oni želijo imeti referendum. Mi jih bomo pa preiskovali v državnem zboru, absolutno," je dejal Vrtovec.

Eno od ključnih vprašanj, ki si ga mnogi zastavljajo pred nedeljskim zakonodajnim referendumom, je torej, ali bi lahko bili po morebitnem sprejemu novele zakona tarče parlamentarne preiskovalne komisije tudi nevladniki, aktivisti, novinarji in gospodarstveniki. In ali gre dejansko za ustanavljanje "politične policije", kot to trdijo nasprotniki zakona.

Pravni strokovnjaki menijo, da neposredno to ni mogoče, saj je parlamentarna preiskava namenjena izključno ugotavljanju nepravilnosti nosilcev javnih funkcij, ne pa zasebnih oseb. Bi pa lahko bil položaj teh prizadet oziroma bi lahko postali kolateralna škoda, če bi se preiskovali posli nekega javnega funkcionarja v povezavi z njimi.

Nevarnost "zastraševalnega učinka" za tretje osebe

Ustavni pravnik Samo Bardutzky je za N1 opozoril še na širše posledice same izvedbe preiskave. Ustavno sodišče je namreč na primeru preiskovanja sodnikov in tožilcev že ugotovilo, da lahko tudi z izvajanjem parlamentarne preiskave nastanejo škodljive posledice za določene vrednote in jamstva, ki izhajajo iz načela delitve oblasti.

"Preko zastraševalnega učinka – 'chilling effect' – parlamentarna preiskava lahko povzroči, da prizadeti pri izvajanju svojih funkcij ne ravnajo več strokovno in zakonito, temveč tudi tako, da se izognejo 'nadlegovanju' s parlamentarno preiskavo," je dejal. Čeprav je šlo v teh konkretnih primerih za sodnike in tožilce, pa se po besedah Bardutzkega ta logika "zlahka prenese na druge organe, ki jim je treba zagotavljati neodvisnost od političnih pritiskov, ali pa celo nedržavne akterje, ki jih je treba varovati, da ne bi podlegli zastraševalnemu učinku".

"Niti ta nova novela niti prejšnja pa po moji oceni ne rešujeta ključnega vprašanja. In to je vprašanje pravnega varstva posameznika tudi med samo parlamentarno preiskavo. Namreč, nekdo je na začetku preiskovanec, nekdo pa je priča, in med postopkom lahko nekoga prekvalificirajo iz priče v preiskovanca, formalno ali pa tudi neformalno. Po noveli B, če bo uveljavljena na referendumu, posameznik tako ali tako ne bo imel nobenega pravnega sredstva do končnega poročila, kot tega ni imel do uveljavitve novele A januarja 2025," je izpostavila varuhinja človekovih pravic Simona Drenik Bavdek.

Ob tem ima preiskovalna komisija pri svojem delu na voljo zelo široka pooblastila. Čeprav lahko prisilne ukrepe odredi le sodišče, pa lahko komisija pridobiva številne dokumente in informacije ter zaslišuje priče. Da je strah pred zlorabo osebnih podatkov utemeljen, dokazuje tudi opozorilo varuhinje na trenutni zakon o bančništvu, ki naj bi preiskovalcem dopuščal celo "brskanje po računih" brez predhodne sodne odredbe. Varuhinja zaradi tega že napoveduje skorajšnjo zahtevo za oceno ustavnosti te določbe.

Na morebitne nevarnosti so opozorili tudi v Pravni mreži za varstvo demokracije in Društvu novinarjev Slovenije (DNS), kjer so poudarili, da bi preiskovalne komisije brez predhodne sodne kontrole lahko postale orodje za institucionalni pritisk. V DNS ob tem še izpostavljajo, da takšna ureditev neposredno spodkopava varovanje novinarskih virov, saj bi lahko komisije zahtevale celo podatke od ponudnikov telekomunikacijskih storitev.

Katere spremembe še prinaša novela zakona?

Novela zakona prinaša še nekaj drugih sprememb na področju delovanja parlamentarnih preiskav. Ena od novosti je tudi jasnejša ureditev instituta izločitve člana preiskovalne komisije. Novela namreč podrobneje določa postopek in pogoje za izločitev tistih poslancev, pri katerih bi obstajal konflikt interesov – denimo v primerih, ko bi se poslanec v isti preiskavi znašel v vlogi preiskovanca ali priče in bi tako dejansko preiskoval samega sebe oziroma zadeve, v katere je neposredno vpleten.

Novela tudi ne vsebuje več možnosti, da bi takšen poslanec lahko vložil tožbo na vrhovno sodišče. Ukinja tudi možnost, da bi komisiji pri delu pomagali do štirje zunanji strokovni svetovalci.

Državni zbor po uveljavitvi novele tudi ne bi mogel odrediti preiskave o isti stvari, o kateri je že sprejel končno poročilo.